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2022

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El impacto de las subvenciones salariales para jóvenes: evidencia del programa “Lehen Aukera” en Euskadi

Este artículo fue originalmente publicado en Nada es Gratis por Sara de la Rica, David Martínez de Lafuente e Imanol Lizarraga el miércoles, 18 de mayo de 2022. En él se habla sobre el Informe ISEAK “Evaluación de impacto del programa de subvenciones salariales para jóvenes “Lehen Aukera”“.

Por todos es sabido que el paro juvenil es un grave problema estructural del mercado laboral español. Históricamente, los jóvenes se enfrentan a más dificultades para mantenerse ocupados que la población adulta general: (1) su menor experiencia laboral actúa como una barrera de entrada y (2) se enfrentan a una mayor rotación laboral que conlleva frecuentes entradas y salidas del empleo. Estos obstáculos resultan especialmente problemáticos para los jóvenes españoles que, además de verse afectados por dos (posiblemente, tres) crisis económicas en los últimos años, se enfrentan a un mal endémico en nuestro mercado laboral por la excesiva volatilidad del desempleo. ¿Qué hacer al respecto? ¿Cómo ayudar a los jóvenes a acceder mejor al mercado de trabajo?

Más allá del fortalecimiento de las políticas educativas para reducir el abandono escolar temprano, mejorar la Formación Profesional o incentivar la alineación de competencias entre demanda y oferta, el sector público dispone de otras herramientas para favorecer el acceso y permanencia de los jóvenes en el empleo, entre las que se encuentran las Políticas Activas de Empleo (PAE). Mucho se ha escrito, tanto en este blog como en artículos de investigación, sobre la efectividad de las PAE: ¿realmente fomentan estos programas las expectativas de inserción de sus beneficiarios? La realidad es que, como con todo tipo de iniciativas, depende del programa en cuestión, pero también de su implementación, es decir, de cómo se llevan a cabo. La evidencia empírica muestra que las PAE no afectan por igual a todos los colectivos e importa mucho su diseño, así como la fase del ciclo económico en la que se realicen.

En este post resumimos los resultados principales de un estudio reciente publicado por la Fundación ISEAK donde investigamos el impacto de un programa de subvenciones salariales (denominado “Lehen Aukera”) dirigidas específicamente a personas jóvenes (<30 años) con limitada experiencia profesional (máximo de 6 meses) e impulsado por Lanbide (Servicio Vasco de Empleo). Así, el estudio trata de investigar las posibles ineficiencias del programa durante el periodo subvencionable y estimar el impacto sobre la empleabilidad y calidad del empleo una vez terminan las ayudas.

Incentivos a la contratación: marco teórico y evidencia empírica

La iniciativa Lehen Aukera (Primera Oportunidad, en euskera) se enmarca dentro de los denominados incentivos a la contratación, que son programas destinados a fomentar la contratación de colectivos con dificultades de inserción mediante reducciones de los costes laborales asociados a sus contrataciones. El programa tiene una dotación de 4 millones de euros anuales y cubre aproximadamente a 600 personas beneficiarias. Así, los importes de la subvención oscilan entre 3.500€ y 12.700€ dependiendo de la naturaleza del contrato (en prácticas vs indefinido) y la duración del mismo (más o menos de 1 año).

En general, los incentivos a la contratación pueden materializarse a través de dos vías: subvenciones salariales o minoraciones de las cotizaciones de la Seguridad Social (ya sean mediante bonificaciones o reducciones). Si bien en España se usan mayoritariamente las segundas, Lehen Aukera se encuadra en la primera. La evidencia empírica reciente con respecto al impacto de estos incentivos en España es relativamente limitada y las conclusiones, en el mejor de los casos, contradictorias (véase como ejemplo este buen estudio de 2019 de AIReF).

La efectividad de los incentivos a la contratación viene determinada por sus potenciales efectos adversos e indeseados. Entre ellos, destaca como fundamental el riesgo del denominado “peso muerto”, que ocurre cuando la persona beneficiaria hubiera sido contratada indistintamente de la presencia del propio subsidio. En este caso, los incentivos implican un gasto ineficaz e ineficiente, ya que el subsidio resulta irrelevante para motivar la contratación y solo sirve como trasvase de parte del coste de contratación de la empresa al presupuesto público. Para mitigar estos efectos indirectos, los programas suelen establecer condicionantes para asegurar que las nuevas contrataciones suponen aumentos de plantilla, dedicarse a colectivos específicos de limitada empleabilidad (p.ej.: mayores en situación de desempleo de larga duración) o limitarse a momentos de recesión económica.

Datos y metodología

Para analizar el riesgo de “peso muerto” de Lehen Aukera, así como su impacto expost sobre la empleabilidad utilizamos microdatos anonimizados de demandantes de empleo de Lanbide y registros de vidas laborales de la Seguridad Social. Esta información, unida a un registro de personas beneficiarias de Lehen Aukera en las convocatorias 2017-2019, permite la construcción de un grupo de control con el que comparar las trayectorias profesionales de las personas beneficiarias para así evaluar tanto la presencia de “peso muerto” como el impacto del programa.

Para construir el grupo de control utilizamos la técnica de “Coarsened Exact Matching” por la cual realizamos emparejamientos entre personas tratadas y otros jóvenes desempleados en las siguientes variables: sexo, nivel de estudios, nacionalidad, provincia de residencia, grupos de edad, y número de meses de experiencia profesional previa. La identificación del efecto causal se basa en el supuesto restrictivo de “Selección en Observables” (CIA) que requiere que no haya condicionantes no-observados que influyan simultáneamente la selección al programa y la empleabilidad. La falta de experiencia profesional previa de las personas beneficiarias (máximo de 6 meses) limita el uso de otras técnicas más atractivas como el de Diferencias en Diferencias (DID). En última instancia, sin embargo, consideramos que las estimaciones ofrecen una aproximación causal fiable por la robustez de los resultados.

Resultados

Las estimaciones, a las que aplicamos varios tests de robustez, concluyen lo siguiente. En primer lugar, los resultados indican que existen disparidades significativas en cuanto a la calidad y estabilidad del empleo entre tratados y controles durante el periodo subvencionable. Bajo el supuesto de que los controles emparejados constituyen una buena “proxy” de la situación contrafactual de las personas beneficiarias durante el periodo subvencionable, este resultado sugeriría un limitado riesgo de “peso muerto” por parte de Lehen Aukera. Así, por ejemplo, el grupo de control presentaba más episodios de paro registrado (tan solo un 36% no tenía episodios de paro frente al 95% en Lehen Aukera) o mostraban una mayor rotación laboral (1,63 contratos firmados frente a 1,29 en Lehen Aukera).

En segundo lugar, encontramos un impacto negativo y creciente en el número de meses en paro registrado de las personas beneficiarias, una vez se agota la subvención. Este efecto se extiende hasta un año después de la finalización de las subvenciones. Así, por ejemplo, el programa indica una reducción promedio de 1,11 meses tras un año del agotamiento de las subvenciones. Para contextualizar las magnitudes, los impactos estimados suponen una mejora de aproximadamente un 50% sobre lo hallado en el grupo de control. Estos impactos se encuentran para los distintos colectivos analizados.

En tercer lugar y utilizando una metodología equivalente, los resultados indican un impacto significativo en el número de días trabajados a los 12 meses del final de las subvenciones. En concreto, los impactos estimados suponen una mejora del tiempo trabajado en el año posterior al agotamiento de las ayudas de aproximadamente 26-29% sobre el grupo de control.

Conclusiones

El estudio señala la existencia de efectos positivos de un programa de subvenciones salariales sobre la empleabilidad de los jóvenes en Euskadi. Los resultados sugieren que el programa resulta interesante desde el punto de vista económico en la medida que los impactos expost son significativos cuantitativamente (aproximadamente +60 días trabajados durante el año posterior) y el coste por persona beneficiaria relativamente modesto. Esta evidencia prometedora -hallada incluso durante años de expansión económica (2017-2019)- plantea el potencial de programas de subvenciones salariales para combatir el alto desempleo juvenil y visibiliza la necesidad de evaluar programas de manera específica.